Von Rechtsanwalt Dr. Christian Sailer, Marktheidenfeld
Erschienen in der Zeitschrift „Natur und Recht“ 3/2007, S. 186-189
Seit einigen Jahren verlangen Jagdgegner vor Gericht, dass ihre Gewissensentscheidung, keine Wildtiere zu töten oder töten zu lassen, rechtlich anerkannt wird: Etliche Grundstückseigentümer wollen aus ihren Jagdgenossenschaften entlassen werden (1); und zwei Revierinhaber verlangen die behördliche Zustimmung zur Jagdruhe(2). Eine wichtige Rolle spielt bei diesen Auseinandersetzungen das im Jahr 1999 zum französischen Jagdrecht ergangene Urteil des EGMR (3), in dem festgestellt wurde, dass niemand gegen seine „persönliche Überzeugung“ zur Mitgliedschaft in einem kommunalen Jagdverband gezwungen werden dürfe, wenn dies nicht im öffentlichen Interesse notwendig ist, was im entschiedenen Fall verneint wurde. Die Verwaltungsgerichte zogen daraus bisher keine Konsequenzen. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 14.4.2005(4) entschieden hatte, dass die Zwangsmitgliedschaft in einer Jagdgenossenschaft die Grundrechte des klagenden Grundstückseigentümers nicht verletze, wandte sich dieser unter Berufung auf die Straßburger Entscheidung und deutsche Grundrechte an das Bundesverfassungsgericht.
I. Perspektiven zu Jagdzwang und Gewissensfreiheit
Mit einer Kammerentscheidung vom 13.12.2006(5) befand nun auch das Bundesverfassungsgericht, dass die Zwangsmitgliedschaft in Jagdgenossenschaften die Grundrechte jagdunwilliger Grundstückseigentümer nicht verletze, auch dann nicht, wenn sie aus Gewissensgründen das Töten von Tieren auf ihren Grundstücken ablehnen. Die Verfassungsbeschwerde des betroffenen Grundstückseigentümers wurde nicht zur Entscheidung angenommen, weil er „nicht gezwungen“ werde, „selbst an der Jagd teilzunehmen“(6). Er werde auch „nicht gezwungen, durch eigene Entscheidungen die Jagd auf seinem Boden freizugeben und dadurch in einen Gewissenskonflikt getrieben“. Diese Entscheidung habe „vielmehr der Gesetzgeber getroffen, der... das Jagdrecht vom Eigentum getrennt und auf die Jagdgenossenschaft übertragen“ habe(7). Außerdem: „Aus der Gewissensfreiheit“ könne niemand „das Recht herleiten, die Rechtsordnung nur nach seinen Gewissensvorstellungen zu gestalten...“(8) Und schließlich: „Müsste das Grundstück des Beschwerdeführers wegen seiner Gewissensentscheidung für den Tierschutz aus der Jagdgenossenschaft ausscheiden, wäre die vom Gesetzgeber legitimerweise beabsichtigte, im Hinblick auf die Jagd übergreifende Ordnung der Eigentumsrechte in Frage gestellt.“(9)
Mit solchen, recht apodiktisch daherkommenden Sentenzen versucht der Nichtannahmebeschluss zu begründen, warum die Zwangsmitgliedschaft in Jagdgenossenschaften auch im Hinblick auf Art.4 GG (neben Art.3, 9 und 14 GG) keine Fragen von „grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung“ aufwirft und den Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten verletzt. In diesem Sinne seien „die grundlegenden verfassungsrechtlichen Fragen bereits entschieden“(10). Allerdings bedurfte es dann zur Verneinung der grundsätzlichen Bedeutung der Verfassungsbeschwerde und zur Ablehnung der geltend gemachten Grundrechtsrügen einer umfangreichen – 40 Randnummern umfassenden – Begründung im Zuschnitt einer Senatsentscheidung. So wurden durch den Nichtannahmebeschluss umstrittene Fragen des Deutschen Jagdrechts beantwortet und das System der Zwangsmitgliedschaft in Jagdgenossenschaften mit einer verfassungsrechtlichen Legitimation versehen, die sie bisher nicht hatten. Gewissensbedenken von Jagdgegnern wurden einerseits zu leicht befunden, um überhaupt gewogen zu werden, andererseits fast wie Anmaßungen bewertet, die sich „nicht in der Weigerung erschöpfen, ein staatliches Gebot oder Verbot zu beachten, sondern Auswirkungen auf die Ausübung von Rechten durch Dritte habe, die diesen nach dem Bundesjagdgesetz zustehen“.(11)
II. Eine neue Grundrechtsdogmatik
Zunächst meint das Gericht, dass „schon die Schutzbereichsbeeinträchtigung... zweifelhaft, jedenfalls nicht schwerwiegend“ sei. Der Grundstückseigentümer müsse ja nicht selbst jagen; und soweit er Dritte jagen lassen müsse, habe ihm der Gesetzgeber die Entscheidung abgenommen, indem er das Jagdrecht auf die Genossenschaft übertragen habe: „Auch wenn man daraus nicht schließt, dass seine Gewissensfreiheit überhaupt nicht berührt ist, wenn er verhindern will, dass auf seinem Grund und Boden gejagt wird, steht seine Gewissensfreiheit jedenfalls von vornherein in Beziehung zu den Rechten anderer.“(12)
Soll auf diese Weise etwa der Schutzbereich der Gewissensfreiheit durch einfach-rechtliche Bestimmungen des Jagdrechts definiert bzw. von vornherein eingeschränkt werden, sodass dann gar kein Eingriff mehr in Betracht kommt? Dass die „Gewissensfreiheit überhaupt nicht berührt“ sei, will das Gericht nicht annehmen, aber jedenfalls sei die Berührung „nicht schwerwiegend“. Wird hier nicht schon der Eingriffsrechtfertigung vorgegriffen? Genau genommen galt bisher doch eine dreistufige Prüfung. Erstens: Ist der Schutzbereich tangiert? Zweitens: Ist das im Schutzbereich ausübbare Grundrecht beeinträchtigt, und wenn ja, wie schwer? Und drittens: Ist diese Beeinträchtigung legitimiert?(13) Verringert sich dieser Legitimierungsbedarf etwa, wenn die Grundrechtsausübung „in Beziehung zu den Rechten anderer“ erfolgt – und dies auch bei einem vorbehaltlos gewährleisteten Grundrecht?
Die Irritation steigert sich noch, wenn man den nächsten Satz liest: „Aus der Gewissensfreiheit“ könne „niemand das Recht herleiten, die Rechtsordnung nur nach seinen Gewissensvorstellungen zu gestalten, und verlangen, dass seine Überzeugung zum Maßstab der Gültigkeit genereller Rechtsnormen oder ihrer Anwendung gemacht wird“ (BVerfGE 67, 26 <37>)(14). Zu entscheiden war doch nicht über einen Normenkontrollantrag auf Nichtigerklärung einer Gesetzesbestimmung, sondern über eine Verfassungsbeschwerde, mit der eine Ausnahme im Einzelfall verlangt wurde – völlig unvergleichbar mit der Entscheidung, aus der die Kammer ihr Zitat entnimmt: Dort wollte die Beschwerdeführerin eine bestimmte Verwendung öffentlicher Mittel (von Krankenkassenbeiträgen für Schwangerschaftsabbrüche) untersagen lassen, während es hier um die Benutzung des eigenen Grundstücks (für Tiertötungen) geht. Aus dem Vergleich des Unvergleichbaren folgert die Kammer dann Allgemeingültiges: „Wenn die Rechtsordnung die Nutzung von Sachen auf unterschiedliche Berechtigte verteilt, hat dabei das Gewissen des Eigentümers nicht notwendig einen höheren Rang als die Grundrechtsausübung anderer Berechtigter.“(15) Mit Letzteren können nur die Jagdgenossenschaften gemeint sein, denen kraft Gesetzes die Ausübung des Jagdrechts übertragen ist. Dass es hierbei um Grundrechtsausübung gehen soll, ist freilich nicht ganz so selbstverständlich, handelt es sich doch um eine Rechtsausübung durch öffentlich-rechtliche Körperschaften, die diesen durch einfaches Recht eingeräumt wurde.
III. Abwägungsdefizite
Nach diesem verwirrenden rechtsdogmatischen Vorspiel sucht das Gericht die verfassungsimmanente Legitimation zur Einschränkung des vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechts aus Art.4 Abs.1 GG. Es findet sie im jagdrechtlichen „Schutz des Eigentums vor Wildschäden“ und in der „grundstücksgrenzenübergreifenden Ordnung der Eigentümerrechte“ sowie in dem „Verfassungsauftrag zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Der Gewissensfreiheit des Beschwerdeführers stehen mithin kollidierende Verfassungsgüter aus Art.14 GG und Art.20a GG gegenüber.“ An beiden scheiterte er.(16)
Würde man ihn aus der Jagdgenossenschaft entlassen, wäre die „im Hinblick auf die Jagd übergreifende Ordnung der Eigentumsrechte in Frage gestellt“, denn auch andere Grundstückseigentümer könnten sich dann „auf eine ernsthafte Gewissensentscheidung für den Tierschutz berufen“. Das „käme einer partiellen Einführung des vom Beschwerdeführer favorisierten (?) Parzellenjagdrechts gleich“ und würde die „Eigentums- und Hegeordnung“ des Jagdrechts gefährden(17). Kurz und erneut apodiktisch löst das Gericht hier den Konflikt zwischen Jagdzwang und Gewissensfreiheit pauschal zugunsten des Reviersystems. Ohne weiteres wird unterstellt, dass die Anerkennung der Gewissensentscheidung des Beschwerdeführers zu einer Kettenreaktion führen würde. Dabei bleibt die in Art.1 Abs.3 GG festgelegte Grundrechtsbindung der Exekutive auf der Strecke. Sie verlangt, dass auch der konkrete Vollzug eines abstrakten Eingriffs einer selbständigen Prüfung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit unterzogen wird.(18) Damit ist es unvereinbar, auch vereinzelte Ausnahmen einer Grundrechtseinschränkung von vornherein zu verwehren, so lange noch gar nicht feststeht, dass die Zahl der Ausnahmen die Regel wirklich gefährdet.
Das gilt umso mehr, wenn es um das Grundrecht aus Art.4 geht, das „eine wertentscheidende Grundsatznorm... höchsten verfassungsrechtlichen Ranges“ darstellt(19). Deshalb muss ein „Konflikt zwischen dem Grundrecht der Gewissensfreiheit und dem Schutz anderer verfassungsrechtlich garantierter Rechtsgüter ... nach Maßgabe der grundgesetzlichen Wertordnung und unter Berücksichtigung der Einheit dieses grundrechtlichen Wertsystems durch Verfassungsauslegung situationsgebunden nach dem Grundsatz des schonendsten Ausgleichs gelöst werden“(20). Die Gewissensfreiheit ist nicht nur vorbehaltlos gewährleistet, sondern ist überdies ein Grundrecht, das als Teil der Glaubensfreiheit „auf die in Art.1 Abs.1 GG garantierte Würde des Menschen bezogen“ ist, „die als oberster Wert das ganze grundrechtliche Wertsystem beherrscht“(21). Demgegenüber handelt es sich beim Jagdausübungsrecht in der Genossenschaft um eine Befugnis, die zwar als Abspaltung des Eigentumsrechts vom Schutz des Art.14 Abs.1 GG mit umfasst sein mag, aber erst durch einfaches Gesetzesrecht entstanden ist. Die Unterschiede in der Wertigkeit sind unverkennbar. Der zu suchende „schonendste Ausgleich“ zwischen Jagdzwang und Gewissensfreiheit verlangt eine Einzelfallabwägung und verbietet ein pauschales „Wehret den Anfängen“ zugunsten des Revierzwangs.(22).
Daran ändert auch Art.20a GG nichts, den die Kammer der Gewissensentscheidung des Beschwerdeführers entgegenhalten will. Das Staatsziel, „die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen“, bezieht sich nicht auf einzelne Wälder und Felder (eines jagdunwilligen Grundstückseigentümers), sondern auf die Gesamtheit der Natur und des Naturhaushalts (23). Damit lässt der Verfassungsartikel die Frage zu (die Art.4 GG aufwirft), ob wirklich ausnahmslos flächendeckend gejagt werden muss oder ob punktuell in besonderen Fällen, in denen ein Grundstückseigentümer die Jagd aus Gewissensgründen ablehnt, eine Art Freistellung möglich und geboten ist, weil dadurch die verfassungsrechtlich geschützten Belange nicht nennenswert beeinträchtigt werden. Hinzu kommt, dass der Staat nach Art.20a GG nicht nur die natürlichen Lebensgrundlagen, sondern auch „die Tiere schützt“. Die Kammer meint hierzu, „dass die Verankerung des Tierschutzes im Grundgesetz nur Einfluss auf die Art und Weise der Jagdausübung haben“ könne, „nicht aber die Legitimität der mit den angegriffenen Bestimmungen des Jagdrechts verfolgten Ziele einer dem Gemeinwohl verpflichteten Jagd und Hege in Frage stellen“(24) könne. Um eine Konfrontation dieser Art geht es jedoch gar nicht: Wenn Art.20a GG „den ethisch begründeten Schutz des Tieres als je eigenes Lebewesen stärken“ will, wie das Bundesverfassungsgericht auch selbst einräumt(25), dann stärkt dies auch die ethische Entscheidung eines Tierliebhabers, der auf seinem Grundstück keine Tiere töten lassen will. Er stellt damit die Jagd nicht generell in Frage, sondern verlangt für sich eine Ausnahme; und deren Gewährung geht eben mit einem Staatsziel konform, das der Verfassungsgeber wie folgt motiviert: „Durch das Einfügen der Worte ‚und die Tiere’ in Art.20a GG erstreckt sich der Schutzauftrag auch auf die einzelnen Tiere. Dem ethischen Tierschutz wird dadurch Verfassungsrang verliehen.“(26)
Dass das Bundesverfassungsgericht dem Staatsziel Tierschutz auch in Verbindung mit Art.4 GG gegenüber der Jagd jegliche Abwägungsrelevanz abspricht, nimmt sich bizarr aus, wenn man an das Schächt-Urteil des Gerichts denkt: Dort wurde aufgrund von Art.2 Abs.1 i.V.m. Art.4 Abs.1 u.2 GG eine allgemein als besonders grausam eingeschätzte Tiertötung erlaubt, weil sonst „den Belangen des Tierschutzes ohne zureichende verfassungsrechtliche Rechtfertigung einseitig der Vorrang eingeräumt“ würde(27). Kann jemand, der aus religiös-weltanschaulichen Gründen die Tiertötung verweigert und inzwischen ein Staatsziel auf seiner Seite hat, schlechter dastehen als ein muslimischer Metzger, dem (auch) aus religiösen Gründen das Schächten erlaubt wurde, obwohl – wie das Gericht damals formulierte - „der Tierschutz einen Gemeinwohlbelang darstellt, dem auch in der Bevölkerung ein hoher Stellenwert beigelegt wird“(28). Dem Gericht, das die religiösen Gründe für so gewichtig hielt, dass sie diesen „Gemeinwohlbelang“ überwinden konnten, fehlte im Jahre 2002 die verfassungsrechtliche Verankerung des Tierschutzes, um ihm eine höhere Wertigkeit einzuräumen. Inzwischen wurde die Verfassung um das Staatsziel Tierschutz ergänzt; aber im Fall der Jagd soll es nun keine Rolle spielen, um im Rahmen einer Abwägung zwischen der „Eigentums- und Hegeordnung“ (wie es in dem Kammerbeschluss heißt) und den Belangen des ethischen Tierschutzes eine verfassungskonforme Auslegung des Jagdrechts zugunsten einer Ausnahme von der Zwangsmitgliedschaft zu erwirken.
All das sind „grundlegende verfassungsrechtliche Fragen“, über die keineswegs „bereits entschieden“ war und die durch eine Senatsentscheidung und nicht einen Kammerbeschluss zu klären gewesen wären.
IV. Das letzte Wort ist noch nicht gesprochen
Das gilt auch für die Auswirkungen des Urteils des EGMR vom 29.4.1999, das die Gewissensentscheidung französischer Jagdgegner im Blickfeld hatte. Die Kammer meint hierzu lediglich, der Gerichtshof habe „ausgesprochen, dass die Überzeugungen der dortigen Beschwerdeführer, die die Jagd aus ethischen Gründen ablehnten, einen gewissen Grad von Entschiedenheit, Geschlossenheit und Wichtigkeit erreichen und daher in der demokratischen Gesellschaft Achtung verdienen“. Bei diesem „Ausgangspunkt“ sei der hiesige Beschwerdeführer durch die Zwangsmitgliedschaft des Deutschen Jagdrechts nicht in seinem Grundrecht verletzt. Dabei verharmlost die Kammer die Straßburger Entscheidung. Dort wurde immerhin festgestellt, dass dann, wenn ein Zusammenschluss zu Jagdgenossenschaften nicht notwendig ist, es auch nicht notwendig bzw. erlaubt ist, die betroffenen Grundstückseigentümer „dazu zu zwingen, entgegen ihren persönlichen Überzeugungen Mitglieder“ einer solchen Genossenschaft zu werden(29). „Was die Notwendigkeit angeht, die Rechte und Freiheiten anderer im Interesse eines demokratischen Zugangs zur Jagd zu schützen, kann eine Zwangsmitgliedschaft in einer ACCA, die nur für Eigentümer in einer von vier Gemeinden Frankreichs besteht, nicht als verhältnismäßig zu dem verfolgten berechtigten Ziel angesehen werden.“
Diese Notwendigkeit verneinte der Gerichtshof, weil die Zwangsmitgliedschaft nur in einer von vier Gemeinden Frankreichs bestehe. In Deutschland gilt sie zwar im ganzen Land; aber die in Straßburg gestellte Frage nach Verhältnismäßigkeit und Notwendigkeit bleibt dennoch auf der Tagesordnung, wenn es nur um Ausnahmen von der Regel geht, die das Gesamtsystem nicht gefährden. Mit dem überaus jagdfreundlichen Kammerbeschluss aus Karlsruhe wurde es jedenfalls noch nicht zur Strecke gebracht. Es bleibt abzuwarten, was der EGMR dazu sagt, wenn er angerufen wird.
Fußnoten
1) Der Verfasser weiß von Verfahren in Nordrhein-Westfalen, VG Düsseldorf vom 6.6.2003, 15 K 2245/00 (Klage abgewiesen, Berufung nicht zugelassen, Verfassungsbeschwerde anhängig), in Sachsen-Anhalt, VG Magdeburg vom 10.11.2005, 3 A 328/03 MD (Klage abgewiesen, Berufung nicht zugelassen, Zulassungsbeschwerde anhängig) und in Rheinland-Pfalz, von wo das nachfolgend behandelte Verfahren seinen Ausgang nahm; daneben spielt die Forderung, einzelne Grundstückseigentümer auf Wunsch vom Jagdzwang auf ihrem Grund und Boden zu befreien, auch im Rahmen der Jagdrechtsreformbestrebungen eine Rolle, vgl. Stumpf BayVBl 2004, 289 ff.2) In Bayern anhängig beim VG München, 19 BV 07.100, 19 BV 07.97.
3) Urt. v. 29.4.1999, NJW 1999, 3695.
4) NVwZ 2006, 92.
5) Fundstelle..., 1 BvR 2084/05 v.13.12.2006.
6) Fn. 5, Rdnr. 25 d. Urt.
7) Fn. 5, Rdnr. 25 d. Urt.
8) Fn. 5, Rdnr. 26 d. Urt.
9) Fn. 5, Rdnr. 28 d. Urt.
10) Fn. 5, Rdnr. 3 d. Urt.
11) Fn. 5, Rdnr. 29 d. Urt.
12) Fn. 5, Rdnr. 25 d. Urt.13) Vgl. zur Bestimmung des Schutzbereiches, des Eingriffs und der Eingriffsrechtfertigung Pieroth/Schlink, Grundrechte, Staatsrecht II, 22. Aufl., 2006, Rdnrn. 195 ff., 314 ff.; vgl. zu den Gefahren unklarer Abgrenzungen zwischen Schutzbereich, Schutzgut und Eingriffsrechtfertigung auch Murswiek NVwZ 2003, 1 ff. im Hinblick auf die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in NJW 2002, 2621-Glykol, und NJW 2002, 2626-Osho.14) Fn. 5, Rdnr. 26 d. Urt.
15) Fn. 5, Rdnr. 26 d. Urt.
16) Fn. 5, Rdnr. 27 d. Urt.
17) Fn. 5, Rdnr. 28 d. Urt.
18) Vgl. Porscher, Grundrechte als Abwehrrechte, 2003, 162.
19) BVerfGE 23, 127/134.
20) So die Zusammenfassung der RSpr. des BVerfG durch das BVerwG, NVwZ 1998, 854.
21) BVerfGE 32, 108.
22) Vgl. hierzu näher C. Sailer ZRP 2005, 88 ff., 90.23) Vgl. hierzu auch Murswiek NVwZ 1996, 222/226, der feststellt, dass Art. 20a GG lediglich verlangt, dass die Umweltgüter, die für das Überleben der Bevölkerung wesentlich sind, in hinreichendem Ausmaß erhalten bleiben und dass das Überleben der Tiere und Pflanzenarten gewährleistet wird. „Das Verschlechterungsverbot bezieht sich nicht auf jedes konkrete Umweltgut...“ 24) Fn. 5, Rdnr. 16 d. Urt.
25) Fn. 5, Rdnr. 16 d. Urt.
26) BT-Drs. 14/8860, 3.
27) BVerfGE 104, 352.
28) BVerfGE 104, 351.
29) NJW 1999, 3695/3700.
Rechtliche Grundlagen
